Editorial: Avaliação da Atuação do Comando Unificado ao Longo do Incidente no Golfo do México Envolvendo a Plataforma "Deepwater Horizon" da BP

A Comissão Nacional dos Estados Unidos sobre o Derramamento de Óleo da Plataforma “Deepwater Horizon” e Prospecção Offshore da BP publicizou, a 06 de outubro de 2010, minuta do Documento de Trabalho No. 2, com avaliação crítica do processo de tomada de decisão no âmbito do Comando Unificado estabelecido para o caso dos incidentes iniciados com a explosão da Plataforma Semisubversível “Deepwater Horizon”, pertencente a British Petroleum – BP, a 20 de abril de 2010, no Golfo do México.

Para a Comissão está claro que, embora o sistema de comando unificado busque fazer com que diferentes atores participem do processo de tomada de decisão, um indivíduo precisa ter o poder da decisão no evento de um conflito de opiniões sobre o que fazer.

O objetivo da Coordenação Federal Operacional e do Comando Unificado de área não é dirigir todas as operações de resposta, mas coordenar recursos, comunicações e a relação com o responsável pelo incidente. Daí, não ser interessante que no âmbito do Comando Unificado o poluidor tenha o mesmo peso no processo de tomada de decisão, ainda mais no caso de se necessitar de consenso.

Apesar de o incidente ter tido a designação como de significância nacional, com envolvimento da esfera federal, a reposta foi, ainda, amplamente regional e os respondedores atuando localmente.

É impossível separar a necessidade de se conhecer melhor a quantidade de óleo que está vazando da velocidade das decisões e das medidas que precisar ser tomadas para atuar progressivamente na resposta. Quanto mais rápido se designa um incidente como de significância nacional mais rápido se começa a mobilizar pessoal e recursos, a estabelecer processos de comunicação e tratativas com atores afetados. Com essa perspectiva, aponte-se que as discrepâncias entre as estimativas da BP (para menos) e de cientistas da NOAA (cinco vezes mais) prejudicou a própria definição de se considerar o caso como de significância nacional e a designação de um Coordenador Federal.

O envolvimento político de altos escalões dos governos federal e estadual nas equipes de resposta, com a própria participação pessoal dos principais de agências e governos, se por um lado aumentou a prestação de contas à sociedade e fez com que o processo controverso de tomada de decisão fosse mais transparente, por outro esse envolvimento fez com que as decisões sofressem com a crítica e com o atraso relativos aos fatos políticos. Assim, igualmente, se por um lado a estrutura de comando e do próprio PNC americano precisava ser suficientemente flexível para incorporar novos atores e parcerias no suporte e na estrutura de decisão, por outro não ficou claro se certas escolhas adotadas se basearam em demandas específicas, a partir do viés político ou de alto nível, ou simplesmente foram com base na escala e nas exigências das situações. Nesses casos, estruturas de tomada de decisão implícitas à resposta ao derramamento de óleo se tornaram equipes que se “reportavam a”, confundido a opinião pública e os próprios respondedores sobre quem tinha a autoridade sobre decisões, como a aplicação de dispersantes ou o posicionamento de barreiras. A estrutura do Comando Unificado é prevista para atuar mais a nível local, portanto, tendo forte participação dos principais de agências e governos, as decisões tenderam a ser levadas a níveis superiores, afastando-se das fontes dos problemas (mais local).

Os problemas no estabelecimento de uma linha clara na estrutura de comando fez com que houvesse a percepção de que era a BP quem estava no comando e que as preocupações locais e estaduais estavam sendo ignoradas. Pode-se, então, considerar que houve, ao menos por um tempo, a captura da estrutura de Comando pela BP. Inclusive o Documento de Trabalho No. 2 cita que em algumas ocasiões, na cadeia de comando, um empregado da BP estava no topo e um membro da Guarda Costeira americana se reportava ao empregado da BP.

O controle da BP sobre a região onde se localizava o poço (Macondo) teria limitado o acesso de cientistas independentes e do governo que se envolveram tanto na determinação da taxa de vazamento quanto na definição das soluções de sua contenção. Tal fato frustrou os cientistas, levando também à percepção que a BP tinha o total controle sobre acesso da fonte, e por fim, da informação sobre o poço que vazava. Por questões legais, em vista do “Clean Water Act” e suas responsabilizações, a BP tinha real incentivo para manter controle exclusivo sobre a habilidade de se estimar a taxa de vazamento que ocorria.

Em função das diferentes soluções buscadas pela BP, das que fracassaram até a obtenção do sucesso, ao longo dos meses de abril a agosto de 2010, essa empresa mudou suas estratégias, passando a focar mais o recolhimento do óleo do que parar o fluxo de hidrocarbonetos que vazavam do poço. O Comando Unificado recebia informações todos os dias, mas não em quantidade e em detalhes suficientes. Devido a Guarda Costeira americana ter a missão de lidar, predominantemente, com o recolhimento e a limpeza das águas superficiais, sua habilidade de contribuir no controle do poço em grande profundidade foi limitada. A participação federal nos esforços inicias foi igualmente limitada, não tendo ficado claro o seu papel na resposta.

Só com apoio da equipe de cientistas é que a atuação federal começou a ser reconhecida em sua autoridade. A partir do momento que os cientistas se tornaram familiares com a situação é que se tornou claro que os esforços da BP na contenção não estavam funcionando. A indústria de óleo e gás é a principal fonte de peritagem a lidar com explosões (“blow-out”), mas o governo eventualmente precisa ter, também, seus peritos, quer da academia quer de outras companhias.

Com a percepção pública de que a BP tinha um papel de liderança e que, possivelmente, o Governo tinha perdido o controle e a gestão da resposta, as conferências conjuntas com a BP pararam, passando a ser realizada diariamente apena com o Comandante Nacional do Incidente. Foi politicamente problemático para o Governo trabalhar com a parte responsável pelo desastre, pois parecia inapropriado que a parte que criou o problema tivesse um amplo papel no processo de decisão de como resovê-lo. A natureza e a extensão do governo, em seus três níveis, na supervisão requer clareza, bem como esforços significativos, sendo também crucial manter a confiança pública nos esforços de contenção e de resposta.

Os recursos financeiros que estavam sendo repassados pela BP aos governos estaduais e comunidades ocorreram fora da estrutura do Comando Unificado e sem qualquer garantia que o dinheiro fosse usado de maneira consistente com o PNC, fortalecendo a crença de que a BP controlava os meios e os métodos de resposta.

Devido aos estados e governos locais não poderem gastar fundos diretamente do “Oil Spill Liability Trust Fund” sem a autorização federal, eles são limitados em sua habilidade de responder como acham que devem à ameaça do óleo. Mas representantes dos estados e de governos locais não estão familiarizados com a estrutura do PNC e sentem desconfortáveis com a resposta direta federal, preferindo a abordagem de “dêem-nos o dinheiro e vão embora”. Somente quando os oficiais da Guarda Costeira americana buscaram estar presentes nas localidades costeiras, ao longo da resposta, é que se fortaleceram as relações, tornando-as mais produtivas. Por conseguinte, além de se ter boa conexão entre respondedores federais e estaduais, é preciso estar bem conectado com representantes e políticos dos governos estaduais e locais, de forma que se sintam envolvidos e não tenham o sentimento de que possam estar sendo ignorados pelos respondedores federais.

Sob o “Clean Water Act” o poluidor pode ser responsabilizado civilmente pela quantidade de óleo vazado, assim, ao menos em teoria, pode ter o interesse em usar dispersantes mesmo que o produto químico possa causar dano ambiental, já que esse é muito mais difícil de ser documentado em áreas amplas do que concentrados em áreas costeiras. Além disso, a opinião pública pode ser mais provavelmente influenciada quando os impactos ambientais são visíveis e psicologicamente impressionáveis, especialmente quando afetam mangues, praias, pássaros etc. Daí o poluidor ter a tentação de aplicar mais dispersantes do que é o interesse público. Similarmente, o público pode ter o interesse em conhecer a taxa de vazamento de hidrocarbonetos do poço, enquanto o poluidor pode se beneficiar do ofuscamento de uma estimativa (para menor) de vazamento, já que fluxos maiores, maiores responsabilidades civis. Ademais, o responsável pela instalação tem o compromisso com seus sócios de minimizar os custos incorridos.

Pelo que se depreende do Documento de Trabalho No. 2, a estrutura de Comando/Coordenação do PNC tem que ter a flexibilidade necessária para ter a bordo todos os atores importantes em um incidente de significância nacional, evitando-se captura política ou empresarial, onde tenha alguém que toma a decisão final, quer de ofício, conhecimento próprio ou com suporte de terceiros. Acesse o Documento de Trabalho No. 2 aqui: http://www.oilspillcommission.gov/sites/default/files/documents/Working%20Paper.Unified%20Command.For%20Release.pdf . Foto do logo da BP: Rex Features.